[한국공공정책신문=김유리 기자] 정부가 포괄적·점진적 환태평양경제동반자협정(CPTPP, Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership) 가입을 검토하면서 농업계의 반발이 이어지고 있다. CPTPP는 회원국 간 관세를 낮추고 상품·서비스 교역과 투자 등에 관한 규칙을 정하는 무역협정이다. 정부는 지난 8월 가입 관련 의견수렴과 사회적 논의에 착수했다.
정부가 대외경제 협력 확대에 주목하는 반면, 한국후계농업경영인중앙연합회 등 농민단체는 농어업의 피해 규모와 지원대책을 문제 삼고 있다. 논쟁의 중심에는 시장 확대의 이익뿐 아니라 그 과정에서 발생하는 손실을 누가, 어떤 방식으로 부담할 것인가라는 질문이 놓여 있다.
경제 전체의 효과와 농가의 손실은 다르다
정부가 9월 28일 발표한 잠정 분석에 따르면, 협정 발효 후 15년간 제조업 기반 생산파급효과는 연평균 6조3,000억∼6조7,000억 원 증가할 것으로 전망됐다. 반면 농업 생산은 연평균 7,100억 원, 수산업은 817억 원, 임업은 606억 원 감소하는 것으로 분석됐다. 농림수산업을 합하면 연평균 약 8,500억 원의 생산 감소 전망이다.
다만 이 수치는 확정된 결과가 아니다. 정부도 일정한 가정을 적용한 경제모형의 잠정 전망이며, 실제 영향은 가입 협상의 결과와 시장 여건에 따라 달라질 수 있다고 설명했다. 제조업 수치는 관련 산업까지 포함한 생산파급효과라는 점에서도 개별 기업의 순이익과 구별된다. 농업 생산 감소액 역시 농가소득 감소액이나 필요한 보상예산과 동일한 개념은 아니다.
경제 전체의 효과를 추정하는 일과 농가별 손실을 확인하는 일은 서로 다른 분석이다.
같은 품목이라도 지역과 경영 규모, 생산비와 판매 경로에 따라 충격이 달라질 수 있다. 품목별 가격과 수입량, 농가소득, 고용의 변화를 나누어 살펴보면 총액만으로 드러나지 않는 피해의 분포를 파악할 수 있다.
필자가 주목하는 것도 이 지점이다. 어떤 품목이 언제부터 영향을 받는가. 일시적인 가격 하락인가, 생산기반의 장기적인 축소인가. 가입에 따른 변화와 기후·환율·소비 변화의 영향은 어떻게 구분되는가. 이러한 질문에 따라 피해보전(被害補塡, 발생한 손실을 메워 주는 지원)의 대상과 방식도 달라진다.
지원의 약속과 재원의 확보 사이
농민단체가 과거 지원제도의 이행 실적을 거론하는 배경도 살펴볼 만하다. 이투데이가 9월 13일 보도한 농림축산식품부 자료에 따르면, 농어촌상생협력기금은 2017년부터 10년간 1조 원 조성을 목표로 했으나 올해 7월까지 누적 조성액은 3,255억 원이었다. 최종 목표액의 약 32.6%에 해당한다.
한편 정부는 9월 1일 발표한 2027년도 농식품부 예산안에 이 기금에 대한 출연금 2,000억 원을 반영하고, 이후에도 연차적으로 재정을 투입하겠다고 밝혔다. 따라서 현재 상황은 과거의 조성 실적과 새로운 재정 보완 계획을 함께 놓고 볼 사안이다. 다만 예산안에 담긴 금액, 국회 심의를 거친 확정예산, 실제 집행액은 구별된다.
향후 피해대책의 재원을 설계하는 방식에도 차이가 있다. 일반예산을 활용하면 기존 사업과 조정하기 쉽지만 매년의 재원 배분에 영향을 받는다. 특별회계(特別會計, 특정 사업의 수입과 지출을 따로 관리하는 회계)나 별도 기금을 활용하면 사용 목적을 구분할 수 있으나, 새로운 회계체계를 만든다는 사실만으로 재원이 확보되는 것은 아니다. 수입원과 지원 기준, 운영비, 종료 조건이 함께 검토되는 이유다.
수출 수혜 산업에 부담금(負擔金, 특정 공익사업을 위해 법률에 따라 부과하는 금전)을 부과하는 방안에도 별도의 쟁점이 따른다. 협정으로 얻은 이익을 어떻게 식별할 것인지, 부담 대상과 산정 기준을 어떻게 정할 것인지가 문제다. 자발적 출연, 정부 재정, 기업의 의무부담은 비용을 나누는 방식과 재원의 예측 가능성이 서로 다르다.
피해 예상액 전체를 그대로 보상예산으로 옮기는 접근도 구분해서 볼 필요가 있다. 생산액 변화와 실제 소득 손실을 나누고, 기존 지원과의 중복, 지원 기간, 농가별 회복 가능성을 반영해야 소요 재원을 산정할 수 있기 때문이다.
피해보전과 생산기반 지원은 기능이 다르다
단기적인 소득 지원과 중장기적인 경쟁력 지원은 목적과 시간표가 다르다. 가격 하락에 따른 소득보전은 당장의 경영 부담을 다루고, 시설 현대화와 공동 저장·가공시설 지원은 이후의 생산·판매 구조를 다룬다. 공동출하와 계약재배는 판로의 안정성을, 청년농의 농지·기술·금융 지원은 영농 기반 형성을 대상으로 하는 방안이다.
각 대안의 효과를 판단하는 기준도 달라진다. 시설 지원에서는 설치 대수뿐 아니라 생산비와 매출의 변화를, 유통 지원에서는 거래의 지속성과 농가 수취가격을 살펴볼 수 있다. 청년농 지원에서는 신규 진입 인원과 일정 기간 뒤의 영농 유지 여부를 구분하는 평가가 가능하다. 반대로 추가 투자가 어려운 농가에는 시설 융자 확대가 새로운 채무 부담으로 작용할 가능성도 검토 대상이다.
공공급식이나 공공조달(Public Procurement, 국가·공공기관의 물품과 서비스 구매)을 통한 판로 지원 역시 하나의 대안이다. 다만 공급 능력과 품질, 조달비용, 관련 협정의 적용 범위 등은 구체적인 제도 설계에서 확인할 사항이다. 영농을 계속하기 어려운 농가를 대상으로 직업훈련과 생활안정을 연결하는 전환지원도 생산 확대 정책과는 다른 기능을 가진다.
농업의 영향을 분석하는 범위를 생산액에 한정할 것인지도 쟁점이다. 식량안보(Food Security, 필요한 식량에 안정적으로 접근하고 확보할 수 있는 상태), 농지 이용, 지역 고용, 농촌의 의료·교육서비스까지 포함하면 검토할 비용과 편익의 범위가 달라진다. 이는 농가에 대한 직접 지원과 지역사회에 대한 지원을 구분하는 기준이 된다.
사회적 합의는 자료와 절차에서 구체화된다
통상조약의 체결에는 이미 법정 절차가 존재한다. 「통상조약의 체결절차 및 이행에 관한 법률」은 공청회와 경제적 타당성 검토, 영향평가, 국회 보고 등을 규정한다. 비준동의를 요청할 때에는 영향평가 결과와 재원조달방안, 국내산업 보완대책 등을 함께 제출하도록 한다. 제도의 존재와 실제 의견수렴의 충실성은 별도로 살펴볼 문제다.
농업계와 지방정부, 소비자, 전문가의 참여를 논의할 때에도 참석 여부만으로는 충분한 설명이 되지 않는다. 어떤 자료를 검토했고, 어떤 이견이 제기됐으며, 그 의견이 협상방침과 피해대책에 어떻게 반영됐는지가 확인 대상이다. 정보 공개의 범위와 협상상 비밀유지의 필요성 사이에도 조정할 문제가 존재한다.
가입 이후의 평가체계를 설계한다면 품목별 수입량과 가격, 농가소득, 폐업과 지역 고용을 함께 추적하는 방식을 고려할 수 있다. 전망과 실제 결과가 달라졌을 때 지원을 조정하는 절차도 그 일부다. 별도 위원회를 설치하는 방식과 기존 평가기구를 활용하는 방식은 독립성, 전문성, 운영비 측면에서 차이가 난다.
CPTPP 논의는 수출 확대의 기대와 농업계의 우려를 단순히 맞바꾸는 계산으로 끝나지 않는다. 협정의 효과가 누구에게 돌아가고, 손실은 어디에 집중되며, 지원 비용은 누가 부담하는지를 나누어 보는 문제이다.
국가 전체의 이익을 추정한 숫자와 개별 농가가 감당할 변화 사이에는 정책이 설명해야 할 간격이 있다.
품목별 영향, 재원의 확보, 지원의 이행 가능성, 농촌의 장기적인 변화가 구체적으로 드러날 때 국민도 가입의 조건과 정책대안의 차이를 판단할 수 있다.
▷법학박사, 선진사회정책연구원 원장
▷서울특별시 시민참여예산위원장
▷(사)한국공공정책학회 부회장, 상임이사
<저서> 지방의회 운영 실무 (2026년) 등 다수
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